Javni objekti u Srbiji koji nisu priključeni na sistem daljinskog grejanja se najčešće snabdevaju toplotom iz individualnih ložišta koja koriste fosilna goriva. Osim što predstavljaju velike zagađivače, takvi sistemi su uglavnom zastareli i skloni čestim kvarovima. Jedinice lokalne samouprave (JLS) najćešće ne poseduju dovoljno novca za investiranje u nove efikasnije sisteme grejanja koji bi koristili ekološki prihvatljivija goriva. Jedno od mogućih rešenja problema grejanja javnih objekata predstavlja saradnja sa privatnim sektorom kroz formiranje ugovora o javno-privatnom partnerstvu (JPP) za isporuku toplotne energije. Privatni partner u tom slučaju preuzima na sebe investiciju u novi sistem grejanja i obavezu isporuke toplote koju može proizvoditi iz biomase, kao ekološki prihvatljivog energetna. Dok je javni partner dužan da privatnom partneru obezbedu mesečnu naknadu za troškove grejanja.
Ovaj tekst ima za cilj da, kroz 10 jednostavnih pitanja, ukaže na najbitnije elemente koje lokalna samouprava treba da ima u vidu prilikom pokretanja projekta javno-privatnog partnerstva za isporuku toplotne energije proizvedene iz biomase. Prilikom razmatranja ovakvog projekta potrebno je uzeti u obzir i druge mere povećanja energetske efikasnosti objekata obuhvaćenim projektom, kako bi mere zajedno doprinele smanjenju potrošnje toplote. Pokretanjem projekta izgradnje novog malog sistema daljinskog grejanja na bazi biomase i adekvatnih mera energetske efikasnosti u saradnji sa privatnim sektorom utiče se na povećanje pouzdanosti snabdevanja toplotom, povećanje toplotnog komfora korisnika, umanjenje efekata globalnog zagrevanja i smanjenje troškova grejanja.
1. Koji su razlozi za prelazak na korišćenje biomase za grejanje javnih objekata?
Najčešći razlozi zbog kojih lokalna samouprava treba da razmotri modernizaciju sistema grejanja javih objekata i prelazak na korišćenje biomase za grejanje su sledeći:
Prestanak rada postojećeg kotla i nemogućnost popravke
Dotrajao kotao, česte intervencije i skupo održavanje
Nizak koeficijent korisnog dejstva postojećeg kotla
Ekonomska neisplativost daljeg korišćenje postojećeg kotla
Ekološki neprihvatljiv energent
Narušen termički komfor korisnika
Skup energent (lož ulje, mazut)
Prednosti korišćenja biomase za grejanje objekata su sledeći:
Smanjenje zagađenja vazduha
Poboljšanje zdravlja lokalnog stanovništva
Lokalno snabdevanje energentom
Povećanja udela obnovljivih izvora energije
Manje pepela i čvrstih ostataka
Jeftiniji energent, racionalno trošenje budžeta lokalne samouprave
Lakša mogućnost priključivanja na mrežu
Automatizovan i fleksibilan sistem
Omogućen režim rada 24h/7
2. Koje su karakteristike ugovora o javno-privatnom partnerstvu za isporuku toplotne energije?
Javno-privatno partnerstvo predstavlja zakonski regulisanu dugoročnu saradnju javnog i privatnog partnera u cilju implementacije infrastrukturnih projekata i pružanja javnih usluga koje je tradicionalno obavljala javna uprava.
Saradnja javnog i privatnog partnera je definisana Ugovorom o JPP, koji treba da pomiri interese javnog partnera (usmerene ka zaštiti, ostvarivanju i razvoju javnog interesa) i privatnog partnera (usmerene ka ostvarivanju profita), a sve u interesu zadovoljenja potreba korisnika. JPP se sve češće pojavljuje kao rešenje problema tzv. infrastrukturnih nesrazmera, kao razlike između infrastrukturnih potreba i mogućnosti finansiranja od strane javnog sektora. Pored ovoga, ulazak privatnog sektora u poslove koji su nadležnosti javnog sektora bi trebalo da doprinese poboljšanju „javnih“ usluga, zbog posedovanja specifičnih kapaciteta, znanja i iskustava u određenoj oblasti.
Ugovorom o JPP za isporuku toplotne energije se predviđa investiranje privatnog partnera u izgradnju novog sistema grejanja, dok je javni partner u obavezi da u ugovorenim vremenskim intervalima uplaćuje privatnom partneru naknadu za isporučenu toplotnu energiju, po pravilu nižu od one pre realizacije projekta.
Zakon o javno-privatnom partnerstvu:
Zakon o javno privatnom partnerstvu i koncesijama
3. Koje su prednosti saradnje sa privatnim sektorom?
Iz ugla javnog partnera najvažnija prednost JPP za isporuku toplotne energije je mogućnost prenosa celokupne investicije na privatnog partnera, kao i najvećeg dela odgovornosti i tehničkog i finansijskog rizika projekta.
Ugovor o JPP javnim partneru obezbeđuje dugoročno predviđanje troškova grejanja, što unapređuje celokupan proces planiranja u okviru javnog sektora. Pored toga, efekat ušteda se manifestuje odmah (JLS plaća manje troškove grejanja od prve godine trajanja ugovora), a može imati i rastući trend, dok neinvestirana i ušteđena sredstva javni sektor može da preusmeri na druge oblasti u svojoj nadležnosti.
Specifična iskustva privatnog sektora omogućiće kvalitetniju infrastrukturu i unapređenje energetske efikasnosti sistema, a položaj privatnog partnera može da pruži i šansu povoljnije kupovine energenta i tehnologije. Nakon isteka ugovorenog perioda sva oprema ostaje u vlasništvu javnog partnera, koja će i dalje moći da ostvaruje uštede.
Treba pomenuti da ovakvi projekti imaju i edukativan karakter za zaposlene u javnom sektoru, kako zbog sticanja iskustava u oblasti JPP, tako i usled obuka o efikasnijem korišćenju novog sistema grejanja.
4. Koja je uloga ESCO kompanija?
ESCO kompanija (eng. Energy Service Company) je pravno lice registrovano za obavljanje energetskih usluga koje:
Do izvesnog stepena prihvata finansijski rizik, kroz sopstvenu investiciju,
Povećava energetsku efikasnost objekata, tehnološkog procesa i usluga,
Naplatu svojih usluga, potpuno ili delimično, ostvaruje na bazi postignutih ušteda nastalih na osnovu sprovedenih mera i zadovoljenja ostalih ugovorenih kriterijuma učinka.
ESCO kompanije pružaju energetske usluge svojim partnerima u mnogim slučajevima po principu „ključ u ruke“, pri čemu naplatu svojih usluga vrše iz ostvarenih ušteda. ESCO kompanije najčešće sarađuju sa javnim sektorom.
5. Odakle početi sa projektom? Kako pronaći privatnog partnera?
Pre svega treba se informisati o karakteristikama sistema grejanja na bazi biomase i o biomasi kao energentu. Takođe, treba se upoznati sa koracima koji su potrebni da se preuzmu pilikom implementacije projekta JPP, koje možete pročitati u vodiču „STANDARDIZOVANI MODEL JAVNO-PRIVATNOG PARTNERSTVA ZA ISPORUKU TOPLOTNE ENERGIJE„.
Ukoliko je moguće, preporučljivo je posetiti primere dobre prakse, odnosno mesta u Srbiji i regionu u kojima su izgrađeni sistemi grejanja na biomasu.
Pogodno je, na samom početku, formirati projektni tim koji će se dalje baviti ovom temom, odnosno implementacijom i monitoringom projekta. Projekti tim treba, pre svega, da izvrši analizu tržišta kako bi se procenila zainteresovanost privatnog sektora za konkretan projekat. Kako bi se privukla pažnja privatnog sektora preporučljivo je predstaviti ideju projekta na tematskim konferencijama i događajima koji su organizovani za kompanije iz oblasti energetike.
Iniciranje projekta može da dođe od strane privatnog partnera, tako što privatni partner dostavi samoinicijativni predlog za implementaciju projekta o JPP javnom partneru. U tom slučaju, projektni tim se formira nakon dobijenog samoinicijativnog predloga privatnog partnera i on treba da razmotri ispravnost predloga projekta potencijalnog privatnog partnera i preuzme na sebe sve naredne korake.
Tokom iniciranja projekta JPP za isporuku toplotne energije potrebno je uključiti lokalno stanovništvo i razgovarati sa budućim korisnicima, kako bi se na taj način dobila podrška javnog mnjenja.
6. Koja je uloga Komisije za JPP?
Komisija za JPP vrši stručnu pomoć pri realizaciji projekata javno-privatnih partnerstava i koncesija u skladu sa zakonom o JPP.
Osnovne nadležnosti Komisije za JPP su pomoć prilikom pripreme predloga projekta JPP i davanje mišljenja o postupku odobravanja predloga projekta JPP. U skladu sa tim preporučljivo je kontaktirati Komisiju za JPP prilikom pripreme predloga projekta JPP i razmatranja ispravnosti realizacije konkretnog investicionog projekta u saradnji sa privatnim partnerom.
Predlog projekta JPP koji se podnosi komisiji na mišljenje treba da sadrži precizno definisanu dokumentaciju: link.
Na osnovu podnetog predloga projekta JPP Komisija izdaje mišlјenje i ocenu da li se konkretni projekat može realizovati u formi JPP.
Nakon dobijanja pozitivnog mišljenja Komisije za JPP, javno telo može da otpočne postupak odabira privatnog partnera u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke.
7. Koje vrste dokumenata i dozvola je neophodno pribaviti?
Pre podnošenja predloga projekta Komisiji za JPP, potrebno je da Skupština JLS odobri projekat o JPP, odnosno donese odluku o prihvatanju predloga projekta pripremljenog od strane JLS ili samoinicijativnog predloga privatnog partnera.
Nakon dobijanja pozitivnog mišljenja komisije za JPP skupština JLS treba da donese odluku o pokretanju postupka za realizaciju projekta JPP, kao i da otpočne postupak javne nabavke za odabir privatnog partnera. U okviru postupka javne nabavke potrebno je formirati komisiju za javne nabavke i pripremiti konkursnu dokumentaciju sa modelom ugovora na osnovu koje se objavljuje javni poziv. Uloga komisije obuhvata otvaranje ponuda i odabir najpovoljnije ponude na osnovu prethodno precizno definisanih kriterijuma za odabir. Kada komisija odabere najpovoljniju ponudu formira se nacrt ugovora koji treba da odobri skupština JLS, nakon čega se potpisuje dogoročni ugovor o isporuci toplotne energije sa privatnim partnerom.
Izrada tehničke dokumentacije za projekat izgradnje sistema grejanja na biomasu je zadatak privatnog partnera. Idejni projekat ulazi u sastav ponude na javnom pozivu, dok je ostalu tehničku dokumentaciju, poput projekta za građevinsku dozvolu, projekta za izvođenje radova i pojekta izvedenog stanja, potrebno pripremiti nakon potpisivanja ugovora, a tokom perioda implementacije projekta o JPP.
Takođe, potrebno je ishodovati građevinsku dozvolu pre početka radova, kao i upotrebnu dozvolu nakon izgradnje novog sistema grejanja. Ishodovanje dozvola vrši javni partner uz tehničku pomoć privatnog partnera.
Nakon dobijanja upotrebne dozvole neophodno je da lice koje će obavljati proizvodnju i distribuciju toplote (u ovom slučaju privatni partner) pribavi licencu za obavljanje energetske delatnosti, koju izdaje sama JLS.
8. U kom trenutku je neophodna eksterna podrška javnom partneru prilikom realizacije projekta? Koji faktori mogu otežati realizaciju projekta?
Iz ugla lokalne samouprave najbitnija faza prilikom implementacije projekta o JPP je priprema konkursne dokumentacije, odnosno javnog poziva za odabir privatnog partnera. Konkursna dokumentacija treba da sadrži model ugovora, kao i sve tehničke i ostale zahteve lokalne samouprave. Takođe, važno je precizno definisati količinu toplote koja bi se preuzimala na godišnjem nivou i odrediti način za izračunavanje mesečne naknade privatnom partneru. Dobro pripremljena konkursna dokumentacija obezbediće povoljniji ishod za javnog partnera tokom perioda trajanja ugovora. U ovoj fazi važno je angažovanje pravnih eksperata specijalizovanih za JPP.
Faktori koji mogu otežati realizaciju projekata JPP za isporuku toplotne energije su:
Nedostak stručnog kadra u lokalnoj samoupravi
Neiskustvo JLS u formiranju ugovora o JPP
Neusklađenost dokumenata lokalne samouprave
Nedefinisana upravna struktura na lokalu
Nepostojanje Lokalne sektorske strategije, strategije održivog razvoja, integrisanihsektorskih akcionih planova (energetika i klimatske promene)
Inertnost po pitanju donošenja i izmena lokalnih dokumenata
Neadekvatno pozicioniranje energetskog menadžera
Nepostojanje multidisciplinarnog tima
Preopterećenost ključnih osoba na lokalu
9. Koje su obaveze i prava javnog partnera za vreme trajanja ugovorenog perioda?
Javni partner je dužan da blagovremeno sarađuje u postupku pribavljanja svih potrebnih dozvola i rešenja kojim se odobrava izvođenje radova, uključujući i pribavljanje građevinske dozvole na ime javnog partnera kao investitora, kao i da blagovremeno obezbedi svu neophodnu dokumentaciju koja je u njegovoj nadležnosti. Takođe, u skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima skupština JLS treba da donese odluku o poveravanju obavljanja delatnosti proizvodnje i distribucije toplotne energije privatnom partneru.
Tokom ugovorenog perioda javni partner je dužan da kontinuirano prati rad privatnog partnera i izvršavanje njegovih obaveza iz javnog ugovora, kao i da potražuje periodične izveštaje o aktivnostima i ispunjenju obaveza definisanih u ugovoru.
Ugovor je najbolje definisati tako da je javni partner u mogućnosti da sprovodi mere za povećenje energetske efikasnosti javnih objekata koji se uz pomoć novog sistema snabdevaju toplotom. Povećanjem energetske efikasnosti objekata dolazi do smanjenja potrošnje toplote, pa samim tim i smanjenja troškova grejanja. Pored finansijskih benefita, mere energetske efikasnosti doprineće dodatno i očuvanju životne sredine.
10. Kako obezbediti nesmetan rad novog sistema grejanja na biomasu?
Za vreme trajanja glavne obaveze privatnog partnera, odnosno isporuke toplotne energije javnim objektima, važno je da JLS vrši redovno očitavanje količine isporučene toplotne energije i da na taj način proverava kvalitet dogovorene usluge. Takođe, ugrađena oprema mora, u svakom trenutku, biti u funkcionalnom stanju kao u momentu puštanja u rad. U suprotnom, privatan partner je dužan da otkloni sve potencijalne kvarove i nepravilnosti.
Po prestanku ugovora o JPP, objekti, uređaji, postrojenje, tehnička dokumentacija za opremu i dokumentacija o održavanju opreme i druga sredstva iz okvira predmeta JPP postaju svojina JLS. Pre primopredaje opreme važno je da budući operateri prođu sveobuhvatnu obuku o svim aspektima rada sistema grejanja i osnovnog održavanja, poput pražnjenja kanti za pepeo, čišćenja i jednostavnog pronalaženja kvarova. Pored toga, važno je da operateri budu obučeni i za kontrolu kvaliteta biomase kao energenta.
Takođe, neke operativne prakse mogu smanjiti vreme potrebno za održavanje sistema grejanja na biomasu poput: upotrebe visokokvalitetnog energenta, sprovođenje redovnih kontrola i servisa i izbegavanje kratkog ciklusa rada sistema.